Home >
Archivio >
06 - 2001 >
Le statistiche sull’attività di Corte costituzionale, Corte di cassazione e Corte dei conti
ITALIA, GIUSTIZIA
tratto dal n. 06 - 2001
|
|
|
Le statistiche sull’attività di Corte costituzionale, Corte di cassazione e Corte dei conti
Le relazioni sullo stato della giustizia. L’attività della Corte costituzionale, della Corte di cassazione e della Corte dei conti. Le statistiche aggiornate dell’anno giudiziario 2000
di Federico Tomassi
Solo dopo l’11 aprile 2001 è stato possibile avere le statistiche ufficiali aggiornate circa l’attività della Corte di cassazione per tutto l’anno 2000. È stato un successo, considerando che, in passato, le statistiche della Corte di cassazione erano ferme al primo semestre dell’anno giudiziario precedente.Finora le relazioni sullo stato della giustizia riguardavano l’evoluzione legislativa, l’andamento della criminalità, la giustizia civile, i controlli della Corte dei conti ed infine la giustizia costituzionale. Tutte queste relazioni formulavano previsioni sulla base di dati statistici che venivano pubblicati in allegato. Ma non sempre i dati statistici erano completi e non sempre era facile formulare un giudizio sull’orientamento della giurisprudenza, a causa del ritardo delle rilevazioni stesse. Per esempio, quest’anno, la relazione sullo stato della giustizia del procuratore generale della Corte di cassazione è stata resa pubblica il 12 gennaio 2001. Ma è stato necessario, per la Corte, dotarsi di un proprio ufficio statistico, per supplire lacune degli anni precedenti. Perciò in queste pagine, il lettore troverà le tabelle aggiornate all’11 aprile 2001, che riflettono la vera situazione per tutto l’anno 2000.
LA RELAZIONE DEL PRESIDENTE DELLA CORTE COSTITUZIONALE
È stato il neopresidente della Corte costituzionale dottor Cesare Ruperto a porre il problema della completezza e della interpretazione dei dati statistici. Così il presidente Ruperto ha esordito: "Noi constatiamo, nel nostro lavoro quotidiano, come le procedure di un corretto mutamento delle leggi abbiano veramente a che fare con strutture molto profonde dell’intelligenza e dell’organizzazione collettiva di un popolo e riguardino complessivamente un patrimonio, di razionalità, ma anche di eticità, radicato nella storia e che perciò, sinteticamente e anche simbolicamente, possiamo chiamare Costituzione. Il problema è riuscire ad interpretare, a saper scegliere: custodi La Giustizia fra la Forza e la Legge, di Enrico Quattrini, portale centrale del Palazzo di Giustizia di Roma, sede della Corte suprema di cassazione. Nelle pagine seguenti, alcune statue di giureconsulti approfondimenti La giustizia in Italia.I dati sulle sentenze ad un tempo e compartecipi di un processo consolidato nella carta scritta, ma anche in continuo ed inesausto svolgimento. […] Vorrei ora passare ad enunciare rapidamente alcuni orientamenti della giurisprudenza desumibili dalle pronunce adottate nell’anno. Sottolineo che il discorso sarà inevitabilmente sommario, atteso che la giurisprudenza, anche quella costituzionale, può essere valutata solo a distanza di tempo, talora molto tempo. […] A proposito del principio di ragionevolezza (in passato ricondotto all’interno della previsione dell’art. 3 Cost. sull’assunto che una disposizione irragionevole risultasse necessariamente discriminatoria, con la conseguente necessità del cosiddetto tertium comparationis) la Corte ne ha affermato la violazione anche quando una norma presenti intrinseca incoerenza, contrarietà ed illogicità rispetto al contesto normativo preesistente (sent. n. 450) o rispetto alla complessiva finalità perseguita dal legislatore (sent. n. 416). Quest’orientamento ha trovato conferma anche in decisioni di rigetto, con le quali, ad esempio, sono stati reputati non irragionevoli il criterio normativo del computo del termine per la riabilitazione del fallito (sent. n. 549); la norma che apprestando una normale tutela al rischio da contaminazione da amianto, la subordinava alla sussistenza di un requisito temporale di durata (sent. n. 5); la norma che estendeva ai militari delle Forze armate dello Stato e di quelle nemiche, l’indulto concesso ai componenti di formazioni armate, vale a dire di formazioni partigiane o del campo opposto (sent. n. 298). Al criterio della ragionevolezza la
Corte affianca sempre quello del bilanciamento degli interessi costituzionali protetti e delle compatibilità finanziarie o di sistema. Restando salvo così, ad esempio, quel nucleo irrinunciabile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, si è stabilito che il bilanciamento deve tener conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone (sent. n. 509). Un ulteriore principio, cui la Corte fa oggi riferimento è quello della interpretazione non contrastante con la normativa comunitaria, vincolante per l’ordinamento interno (sent. n. 190). […] Chiamata a vagliare l’ammissibilità di numerose richieste referendarie, la Corte ha per la prima volta preso espressa posizione sul problema del cosiddetto intervento nel giudizio di ammissibilità del referendum, precisando che la natura del giudizio senza parti e senza interventi non ostacola la possibilità di illustrare oralmente le posizioni dei soggetti interessati al giudizio, diversi dal comitato promotore e dalla Presidenza del Consiglio (sent. nn. 31, 43, 45, 46, 47, 49). Quanto al merito dei singoli giudizi, è stato confermato il tradizionale criteriodi ammissibilità il quale esige che le norme oggetto del quesito referendario costituiscano un corpo normativo omogeneo, all’interno della legge che le contiene (sent. n. 32, in tema di rimborsi per le spese elettorali; n. 44, in tema di conferimento di incarichi extragiudiziari a magistrati; n. 46, in tema ditutela c.d. reale del lavoratore nel caso di licenziamento; n. 47, in tema di trattenute associative e sindacali effettuate per mezzo di enti previdenziali; n. 34, in tema di elezioni dei rappresentanti dei magistrati in seno al Consiglio superiore della magistratura). Si colloca in questo gruppo anche la sent. n. 33 che ha dichiarato l’ammissibilità del referendum abrogativo di parte dell’attuale legge elettorale, sia perché i veri quesiti presentavano una matrice unitaria e un carattere omogeneo sia perché l’esito abrogativo non avrebbe reso inoperante la normativa in materia elettorale. Per gli stessi motivi (omogeneità, autoapplicatività e natura non propositiva del quesito) la Corte ha dichiarato ammissibile (con la sent. n. 37) anche il referendum sulla "separazione delle carriere dei magistrati". […] Passando alle decisioni di merito, la riaffermazione della tipicità e inderogabilità delle regole stabilite dall’art. 138 della Costituzione in materia di revisione costituzionale (regole legate a loro volta al concetto di unità e indivisibilità della Repubblica, art. 5 Cost.), ha portato la Corte a dichiarare l’illegittimità costituzionale di una legge della Regione Veneto che prevedeva l’intervento consultivo tramite referendum della popolazione della stessa regione in merito ad una iniziativa di legge costituzionale (sent. n. 496); non è consentito ad una frazione autonoma dell’intera popolazione insediata in una limitata porzione di territorio nazionale di pronunciarsi preventivamente su una proposta di revisione costituzionale […]. Diverse questioni hanno poi avuto ad oggetto il testo unico sulla disciplina dell’immigrazione. Va segnalata tra le altre la sent. n. 161 nella quale la Corte si è pronunciata sulla congruità dei termini previsti dalla legge per impugnare il decreto di espulsione e concludere il relativo giudizio e la sent. n. 376, con laquale, richiamandosi ad un precedente, la Corte ha stabilito che il divieto di espulsione dello straniero deve sussistere non soltanto nei confronti della donna in stato di gravidanza ma anche nei confronti del coniuge convivente di questa allo scopo di assicurare una speciale tutela della famiglia e dei minori".
Principio della laicità dello Stato
"Una speciale attenzione merita la sent. n. 508 del 20 novembre 2000, relativa al principio della laicità dello Stato. La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 402 c.p. che puniva "il vilipendio della religione dello Stato". La Corte ha ribadito che i principi fondamentali di uguaglianza di tutti i cittadini senza distinzione di religione e di uguale libertà davanti alla legge di tutte le confessioni religiose sono i riflessi del principio supremo di laicità dello Stato e ne caratterizzano la forma in senso pluralistico, senza che assuma rilevanza il dato quantitativo dell’adesione più o meno diffusa a questa o a quella confessione religiosa".
Questa sentenza ha attratto l’attenzione di una rivista autorevole. Generalmente le sentenze costituzionali come quelle della Corte di cassazione vengono mal interpretate dai quotidiani sulla base di incontrollati flash di agenzia. Cosicché le riviste, giuridiche o non, sono spesso costrette ad intervenire per ristabilire la verità. E così è stato questa volta. Il padre Paolo Ferrari da Passano, dopo aver tracciato una breve storia delle sentenze costituzionali in tema di laicità dello Stato, così conclude: "Nel 1997 la Corte costituzionale è tornata sull’argomento della laicità, questa volta in tema di offese alla religione dello Stato mediante vilipendio di cose. L’argomentazione della Corte, fra l’altro, riprende il principio della laicità. Richiamando diverse precedenti pronunzie la Corte afferma che "in materia di religione, non valendo il numero, si impone ormai la pari protezione della coscienza di ciascuna persona che si riconosce in una fede, quale che sia la confessione religiosa di appartenenza.
La protezione del sentimento religioso va considerata come un corollario del diritto costituzionale di libertà di religione", che è naturalmente garantita a tutti, indipendentemente dai diversi contenuti di fede delle diverse confessioni. Se lo Stato ancora oggi operasse discriminazioni, andrebbe contro il principio della laicità, o della non confessionalità dello Stato, principio che "non significa indifferenza di fronte all’esperienza religiosa, ma comporta equidistanza ed imparzialità della legislazione rispetto a tutte le confessioni religiose".
Anche la recente sentenza sul vilipendio [n. 608 del 20 novembre 2000] si pone in questo alveo. I giudici ripetono che, in base agli ormai noti principi costituzionali "l’atteggiamento dello Stato non può che essere di equidistanza e di imparzialità" nei confronti delle confessioni religiose, senza che abbia una qualche rilevanza il dato quantitativo (numero di aderenti e diffusione nel territorio). Allo Stato compete solamente "la pari protezione della coscienza di ciascuna persona che si riconosce in una fede quale che sia la confessione di appartenenza, ferma naturalmente la possibilità di regolare bilateralmente e quindi in modo differenziato, nella loro specificità i rapporti dello Stato con la Chiesa cattolica, tramite lo strumento concordatario (art. 7 Cost.) e con le confessioni religiose diverse dalla cattolica tramite intese (art. 8)". La Corte sulla base di queste argomentazioni giunge alla dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 402 c.p. [vilipendio della religione dello Stato]", principio già affermato dalla Corte di cassazione, in precedenti pronunce.
Non meno interessante è la sent. n. 526 in tema di libertà personale. "La libertà personale fa parte dei diritti fondamentali della persona. Tale diritto non può tollerare di essere completamente compresso, sicché va tutelato anche quel residuo "di libertà che permane nello stato di detenzione", che pure comporta, per definizione, una limitazione di libertà. Di conseguenza il potere di perquisire i detenuti di cui sono titolari gli agenti della polizia penitenziaria non può essere esercitato arbitrariamente, ma solo nei casi previsti dalle norme che definiscono il regime penitenziario e sempre con provvedimento motivato e suscettibile di reclamo". È da notare che, con la medesima decisione la Corte ha rivolto un invito sia al legislatore, sia ai giudici.
Al primo perché adegui l’ordinamento ai principi stabiliti dalla stessa Corte, prevedendo espressamente le forme e le modalità di impugnazione degli atti dell’Amministrazione penitenziaria. Ai secondi perché si facciano carico, in assenza di interventi normativi, di garantire comunque la tutela del principio di libertà personale.
"Se poi si ha riguardo al valore cardine della libertà della manifestazione del pensiero, afferma la sent. n. 293, in tema di pubblicazione di scritti o di immagini con particolari impressionanti o raccapriccianti, anche lo strumento punitivo può essere valutato come presidio di un bene fondamentale come la dignità umana. Tale valore costituzionale permea di sé il diritto positivo ed a presidio di esso (sottolinea la Corte) è stata scritta la norma che colpisce con sanzione penale gli scritti o immagini particolarmente impressionanti o raccapriccianti".
La sent. 293 ha poi precisato che "l’art. 15 della legge sulla stampa n. 47 del 1948 non intende andare al di là del tenore letterale della formula, quando vieta gli stampati idonei a turbare il comune sentimento della morale. Tale espressione infatti si riferisce alla pluralità delle concezioni etiche che convivono nella società contemporanea. Tale minimo etico è identificabile con il rispetto della persona umana, valore che anima l’art. 2 della Cost. alla luce del quale va letta la previsione incriminatrice" (vedi tabelle riguardanti le statistiche sull’attività della Corte costituzionale).
Diritto di famiglia
In materia di diritto di famiglia non sono mancate pronunce di illegittimità costituzionale.
Alla rimozione di impedimenti alla formazione stessa di nuclei familiari è diretta la sent. n. 187, la quale "ha dichiarato illegittima la norma (abrogata, ma applicabile ratione temporis al caso di specie) che subordinava il diritto alla pensione di reversibilità in favore del coniuge superstite alla circostanza che il matrimonio fosse avvenuto prima del pensionamento"; "Norme di questo tipo, si è osservato, ledono il diritto alla libertà di contrarre matrimonio quomodo libet".
"Parimenti la sent. n. 332 ha considerato […] una grave interferenza nella sfera privata e familiare la prescrizione che imponeva di essere senza prole per l’assunzione a certi impieghi o incarichi pubblici ".
Degna di nota è ancora la sent. n. 500 con la quale la Corte è intervenuta sul delicato tema delle adozioni. A proposito della diversità di trattamento tra adozione di minorenni e quella di maggiorenni (adozione c.d. ordinaria), vietata quando fra adottante ed adottando non sussista un divario di età pari ad almeno 18 anni, anche nelle ipotesi in cui l’adottante sia il coniuge del genitore dell’adottando, si è affermato che "la differenza di trattamento corrisponde al dato della non necessità dell’inserimento dell’adottato maggiorenne nella comunità familiare e della sua non soggezione alla podestà del genitore adottivo, il quale a sua volta non assume l’obbligo di mantenere, istruire ed educare l’adottato".
Materia previdenziale
"Tra le numerose decisioni si segnala la sent. n. 616, con la quale la Corte è intervenuta nuovamente sul tormentato problema del cumulo di indennità di contingenze per i titolari di pensioni ed assegni vitalizi, dichiarando illegittima la mancata previsione di un limite minimo di trattamento economico complessivo, al di sotto del quale non debba operare il divieto, tale da garantire comunque al lavoratore pensionato ed alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa".
Tutela del contribuente
In tema di capacità contributiva la sent. n. 362 ha adottato una interpretazione che ha escluso le violazioni denunciate in materia di reddito delle persone fisiche derivanti da immobili concessi in locazione. "Il riferimento al canone locativo quale base d’imposta costituisce una eccezione in base al criterio cardine della coordinazione della base imponibile con riferimento alla rendita catastale e può operare fintanto che il contratto di locazione continui ad essere efficace. […] Un ampliamento alla tutela del contribuente è stato poi assicurato dalla sent. n. 416, in materia di agevolazioni per l’acquisto della prima casa. Eliminato nel 1998 il divieto di cumulo dei benefici fiscali, si era tuttavia escluso il rimborso a quanti avessero già pagato l’imposta per intero, invece che con l’aliquota ridotta. La Corte ha ritenuto questa disciplina fonte di un’ingiustificata disparità di trattamento di situazioni sostanzialmente uguali".
Conflitti fra poteri
"Nei conflitti tra poteri dello Stato e, in specie, in quelli tra autorità giudiziaria e assemblee parlamentari, si è introdotto un nuovo indirizzo in tema di interpretazione della norma costituzionale relativa alla garanzia della insindacabilità delle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari.
[…] La Corte ha precisato il rapporto tra le opinioni espresse dal parlamentare e la funzione parlamentare coperta dalla garanzia costituzionale. Le dichiarazioni del parlamentare, infatti possono essere coperte dall’immunità solo in quanto risultino sostanzialmente riproduttive di un’opinione espressa in sede parlamentare (sent. nn. 10, 11 e 320), non bastando la semplice comunanza di argomenti o la riconducibilità delle dichiarazioni ad un medesimo contesto per sostenerne la ricorrenza del nesso funzionale. […] In altro conflitto di poteri, intervenuto tra il potere esecutivo e autorità giudiziaria in tema di attribuzioni governative in materia di tutela del segreto di Stato, è intervenuta la sent. n. 487, con la quale la Corte ha ribadito l’inutilizzabilità, in sede giudiziaria, di atti e documenti coperti dal segreto di Stato, ritualmente opposto e confermato dal presidente del Consiglio".
Il nuovo testo dell’articolo 111 della Costituzione
"La disciplina del procedimento penale è stata, come in passato, oggetto di varie censure di illegittimità costituzionale. Per la prima volta, tuttavia, la Corte è stata chiamata a tener conto del mutato quadro normativo costituzionale in relazione alla nuova formulazione dell’art. 111 della Costituzione […]. In tema di formazione della prova in dibattimento la sent. n. 440, ha dichiarato non più compatibile con i contenuti della sopravvenuta disciplina costituzionale l’interpretazione estensiva riservata alle deroghe al principio del contraddittorio per accertata impossibilità di natura oggettiva […].
La Corte ha inoltre pronunciato la sent. n. 359, con la quale ha dichiarato l’illegittimità della norma delegata che consentiva al giudice di disporre la custodia cautelare nei confronti del minorenne nel caso di pericolo di fuga".
LA RELAZIONE DEL PROCURATORE GENERALE DELLA CORTE DI CASSAZIONE
Il procuratore presso la Corte di cassazione dottor Francesco Favara, il 12 gennaio dell’anno 2001, ha letto la relazione sull’amministrazione della giustizia civile e penale.
Egli ha esordito affermando che "la giustizia è sotto costante osservazione da parte di tutti i cittadini che la giudicano in base a quello che apprendono dalla stampa e dalla televisione o attraverso le esperienze che molti di loro hanno vissuto personalmente nel processo civile o penale. Le sue innegabili difficoltà di funzionamento sono sotto gli occhi di tutti [si parla di lassismo e di ritardo della giustizia ndr].
L’accusa principale che si muove al sistema giudiziario è quella dell’eccessiva durata dei processi che genera incertezza e sfiducia. Soprattutto nelle controversie civili c’è da attendere troppo per ottenere la tutela dei propri diritti" (vedi tabelle riguardanti le statistiche sull’attività della Corte di cassazione).
Il problema della sicurezza pubblica
"I processi penali, dopo la prima fase, spesso concitata, delle indagini e degli eventuali interventi cautelari, sulla quale si concentra l’attenzione massima di tutti e in particolare della stampa, vivono i tempi lunghissimi del giudizio, che trova la sua definizione a distanza di anni. Il che in caso di condanne di imputati pericolosi contribuisce ad alimentare un altro grave motivo di preoccupazione dei nostri giorni e cioè la sicurezza […].
Per avviare a soluzione il problema della eccessiva lunghezza dei processi sono state adottate in Italia una serie di riforme, che riguardano il diritto sostanziale, quello processuale. Ma ancora c’è molto da fare. Molte riforme sono nel segno giusto altre richiedono correttivi. Siamo ancora lontani dal traguardo di una giustizia che assicuri non solo le garanzie, ma anche l’efficienza […].
Guardando al sistema organizzativo, va rilevato che esso è caratterizzato da un numero maggiore di giudici, grazie all’apporto prezioso dei giudici onorari e grazie al proposto ampliamento (di mille unità) della pianta organica dei magistrati professionali. Ma il numero dei processi aumenta e ciò richiede strutture adeguate. Occorre procedere come già si sta facendo verso la informatizzazione del sistema, che potrà fornire un grande ausilio al lavoro giudiziario. Dovrà completarsi il collegamento in rete all’interno e tra i vari uffici giudiziari, così da poter avere costantemente il quadro dell’andamento dei processi civili e penali nelle singole fasi. Dovrà essere possibile seguire i tempi della giustizia e fissare, in relazione al tipo di ufficio e al tipo di processo, gli standard di produttività dei magistrati. Tutto questo nell’ovvia considerazione che il servizio svolto da giudici, avvocati ed ausiliari corrisponda a criteri di efficienza e permetta di valutare il rapporto tra investimento (sul piano delle strutture ordinamentali e organizzative) e risultati, nel senso di una equa e pronta risposta alla domanda di giustizia.
Ma se sul piano delle prospettive si può in qualche modo nutrire la speranza che tutti questi sforzi potranno un giorno sanare la profonda crisi del sistema e segnare finalmente un’inversione di tendenza, da questo momento in poi il quadro della giustizia ancora oggi è fatto di tante ombre, e qua e là di qualche luce confortante".
La giustizia penale: il giusto processo
Il procuratore generale ha ricordato l’approvazione dei nuovo testo dell’art. 111 della Costituzione sul "giusto processo".
Inoltre il procuratore generale, lanciando un messaggio al Parlamento, ha ricordato che "un processo che giunge a conclusione (quando non interviene prima la prescrizione!) a distanza di molti anni dal fatto, con gli imputati a piede libero perde ogni funzione dissuasiva e preventiva e costituisce esso stesso un fattore criminogeno".
Il dottor Favara quindi ha ricordato l’entrata in vigore, il 2 gennaio 2000, delle norme che introducono la figura del giudice unico di primo grado. Egli ha quindi rivolto l’attenzione al giudizio abbreviato.
Infine, a proposito della carenza di personale, ha notato che non ci si può aspettare che l’inserimento del giudice monocratico (in luogo della precedente competenza di organi collegiali composti da tre giudici) determini una resa tripla in termini quantitativi.
L’andamento della criminalità
Il procuratore generale ha anche notato che se c’è una riduzione del 4,22% delle pendenze (passate da 5.778.227 al 30 giugno 1999 a 5.534.307 alla stessa data del 2000), il quadro generale del settore penale rimane sostanzialmente simile a quello dell’anno precedente. Si nota però un progressivo maggiore coinvolgimento di bambini e ragazzi in vicende criminali: sia come vittime di violenze, sia per il maggiore inserimento di minorenni nelle strutture della criminalità organizzata (dai dati forniti dall’Istituto nazionale di statistica).
Emerge che nel periodo (30 giugno 1999-30 giugno 2000) i delitti denunciati per i quali è iniziata l’azione penale sono stati 2.934.2793. Con una riduzione, rispetto al corrispondente periodo precedente, dell’11,3%.
In particolare sono stati denunciati: 2.476 omicidi tentati o consumati (-28%); 50.301 rapine (-21,26%); 6.661 estorsioni (-29,40%); 264 sequestri di persona a scopo di rapina o estorsione (+68,15%); 3.797 violenze sessuali (-9,55%); 2.028 maltrattamenti in famiglia o verso fanciulli (-31,60%); 34.948 stupefacenti (+14,37%); 1.670.092 furti (-9,12%).
La giustizia civile
Nel settore della giustizia civile, al 30 giugno 2000 i procedimenti pendenti erano 3.496.801, con una lieve diminuzione rispetto alla stessa data dell’anno precedente quando erano 3.519.016. "E tuttavia" nota il procuratore "se diminuiscono le pendenze non diminuiscono anzi aumentano i tempi dei processi, specie di quelli celebrati col vecchio rito già pendenti dinanzi alle Preture.
Allo stato attuale, in molti distretti meridionali, la durata media delle cause civili è di oltre cinque anni per il primo grado e di oltre tre anni per il giudizio di appello; […] e la endemica lunga durata dei processi attenua, fino a smorzarla, l’utilità della pronuncia. Anche per questo quote crescenti di utenti con disponibilità economiche sono indotte a ricorrere all’arbitrato, o a soluzioni transattive […].
La valutazione a oggi dell’efficacia del rito civile di cui alla legge n. 353 del 1990 e successive modifiche (di cui alla legge n. 534 del 1995) resta ancora in sostanza negativa perché non si è riusciti a ridurre i tempi dei processi. Infatti, la gran mole dei processi pendenti, anche se lievemente ridotta, non ha consentito che le pure importanti riforme introdotte nell’ultimo decennioproducessero gli effetti sperati".
LA RELAZIONE DEL PROCURATORE GENERALE DELLA CORTE DEI CONTI
Nell’udienza del 25 gennaio 2001, sotto la presidenza del dottor Francesco Staderini, il procuratore generale Vincenzo Apicella ha illustrato lo stato della giurisdizione e dei controlli della Corte dei conti al 1� gennaio 2001.
Egli ha esordito affermando che "con le leggi del 1994 e del 1996 risulta particolarmente modificato il sistema dei controlli, che i tempi e le nuove scelte di politica amministrativa avevano indicato come ormai chiaramente superato. Né la rigidità di alcune strutture aveva consentito, attraverso uno sforzo di interpretazione evolutiva, il formarsi di un "diritto vivente" checonsentisse alla Corte di adeguare, nel rispetto della legge, il proprio modo di fare controllo al nuovo modo di fare governo e amministrazione; ciò nello spirito e per le finalità indicate nella Costituzione e ancor prima imposte dalla necessità che le funzioni di amministrazione attiva siano vigilate, senza essere ostacolate, da un sistema mirato e articolato di controlli. […] La recente riforma ha costruito un quadro variegato nel quale i controlli interni sono stati collocati accanto a quelli esterni, quelli sugli atti a quelli sulle gestioni, quelli in sede periferica a quelli in sede centrale, quelli di legittimità a quelli sulla efficienza".
Il nuovo regolamento dei controlli della Corte dei conti
"Per quanto attiene al concreto esercizio delle funzioni della Corte, ciò ha comportato la necessità di rivedere le strutture su cui dovevano poggiare le nuove modalità dei controlli e il legislatore delegato, con l’art. 3 c. 2 del decreto legge n. 286 del 1999, ha affidato alla Corte appunto il compito di determinare "il numero, la composizione e la sede dei propri organi di controllo preventivo e successivo e ciò anche in deroga a previgenti disposizioni di legge"".
Il controllo e le autonomie locali
Il procuratore generale ha poi trattato il delicato tema del controllo in relazione alle autonomie locali: "È certamente doveroso attuare il comando della Costituzione, laddove all’art. 5 afferma che la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali ed attua il più ampio decentramento amministrativo.
Ma lo stesso articolo definisce la Repubblica una e indivisibile, per cui, a Costituzione invariata, non è possibile pensare che in un assetto federativo, possano esistere organi di controllo concepiti e costruiti come monadi separate ed assolutamente indipendenti.
Essi invece non potranno non essere collegati ad un organo centrale che non dovrà certo avere poteri di sindacato diretto, ma che, tuttavia, dovrà esercitare funzioni di indirizzo e di coordinamento anche al fine di vigilare sul rispetto del cosiddetto patto di stabilità interna e sull’applicazione del principio di solidarietà interregionale.
Tale organo centrale in posizione neutrale dovrà fungere specificamente da organo di referto al Parlamento nazionale sull’intera gestione della cosa pubblica".
L’attività di controllo della Corte dei conti nell’anno 2000
Da quanto detto possono anche desumersi le dimensioni dell’attività di controllo svolta dalla Corte dei conti, condotta con un organico rimasto invariato e, per di più incompleto anche dopo l’espressa attribuzione della difficile e articolata funzione di verifica sui risultati della gestione delle amministrazioni centrali e periferiche.
"Qualche breve cenno ritengo doveroso riservare alla attività svolta dalla sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali cui è stato affidato il compito di riferire al Parlamento sull’utilizzazione da parte delle amministrazioni dei fondi comunitari […].
Nel corso dell’anno 2000 la sezione ha segnalato molti casi di irregolarità nella liquidazione di fondi, mentre è risultato diffuso in Italia e in altri Paesi d’Europa il fenomeno delle frodi da parte di terzi su cui questa Procura generale e le Procure regionali stanno indagando. Infine tengo a sottolineare la cooperazione tra istituzioni nazionali di controllo e la Corte dei conti euro pea, in quello spirito di reciproca fiducia e di sinergia nel quale è impegnata fattivamente la Corte dei conti".
La giurisdizione pensionistica
"La giurisdizione pensionistica della Corte ha intensificato nel 2000 l’opera di smaltimento dell’arretrato del contenzioso che è stato ridotto da 225.869 circa a 187.017 circa ricorsi giacenti con un decremento pari al 20,8%".
Lo stato della legislazione vigente
"L’attività delle pubbliche amministrazioni e l’esercizio della giurisdizione sono resi più faticosi dallo stragrande numero delle norme di legge e di regolamenti che spesso accavallandosi e contraddicendosi costituiscono oggi il tessuto normativo del nostro ordinamento […]. Preferisco annotare in positivo gli sforzi compiuti dal governo anche attraverso l’apposito nucleo per la semplificazione delle norme e attraverso il comitato per la legislazione operante presso la Camera dei deputati per disboscare quella che è stata definita una giungla normativa. Mi riferisco in particolare alla preparazione di testi unici quali quelli sull’edilizia e sul pubblico impiego".
Conclusione
Il procuratore generale ha così concluso: "Il sorprendente fenomeno di accelerazione che il mondo ha vissuto nell’ultimo decennio, ancora non si è esaurito. Non vi è dubbio che la stragrande maggioranza delle forze politiche guardino oggi ad una riforma costituzionale che dia una soluzione federalista alla crisi di evoluzione storica che i tempi impongono, peraltro in un complesso e difficile quadro di integrazione europea. Ci si muove verso una soluzione politica, economica e sociale in cui si compenetrino e si combinino le istituzioni locali e regionali, quella nazionale e le strutture europee. Nessuna di queste realtà potrà essere sacrificata. Tuttavia nel momento in cui viviamo, di tali realtà una sembra attraversare una fase particolarmente delicata, quella europea, per le difficoltà di integrazione che presenta. In questo quadro, la Corte dei conti, così come oggi articolata nei suoi compiti e nelle strutture decentrate, sente di poter svolgere la funzione di strumento di raccordo nell’ambito del coordinamento della gestione della finanza pubblica. Ciò che è interesse di tutti, comunità locali, regionali, europee e Stato".
LA RELAZIONE DEL PRESIDENTE DELLA CORTE COSTITUZIONALE
È stato il neopresidente della Corte costituzionale dottor Cesare Ruperto a porre il problema della completezza e della interpretazione dei dati statistici. Così il presidente Ruperto ha esordito: "Noi constatiamo, nel nostro lavoro quotidiano, come le procedure di un corretto mutamento delle leggi abbiano veramente a che fare con strutture molto profonde dell’intelligenza e dell’organizzazione collettiva di un popolo e riguardino complessivamente un patrimonio, di razionalità, ma anche di eticità, radicato nella storia e che perciò, sinteticamente e anche simbolicamente, possiamo chiamare Costituzione. Il problema è riuscire ad interpretare, a saper scegliere: custodi La Giustizia fra la Forza e la Legge, di Enrico Quattrini, portale centrale del Palazzo di Giustizia di Roma, sede della Corte suprema di cassazione. Nelle pagine seguenti, alcune statue di giureconsulti approfondimenti La giustizia in Italia.I dati sulle sentenze ad un tempo e compartecipi di un processo consolidato nella carta scritta, ma anche in continuo ed inesausto svolgimento. […] Vorrei ora passare ad enunciare rapidamente alcuni orientamenti della giurisprudenza desumibili dalle pronunce adottate nell’anno. Sottolineo che il discorso sarà inevitabilmente sommario, atteso che la giurisprudenza, anche quella costituzionale, può essere valutata solo a distanza di tempo, talora molto tempo. […] A proposito del principio di ragionevolezza (in passato ricondotto all’interno della previsione dell’art. 3 Cost. sull’assunto che una disposizione irragionevole risultasse necessariamente discriminatoria, con la conseguente necessità del cosiddetto tertium comparationis) la Corte ne ha affermato la violazione anche quando una norma presenti intrinseca incoerenza, contrarietà ed illogicità rispetto al contesto normativo preesistente (sent. n. 450) o rispetto alla complessiva finalità perseguita dal legislatore (sent. n. 416). Quest’orientamento ha trovato conferma anche in decisioni di rigetto, con le quali, ad esempio, sono stati reputati non irragionevoli il criterio normativo del computo del termine per la riabilitazione del fallito (sent. n. 549); la norma che apprestando una normale tutela al rischio da contaminazione da amianto, la subordinava alla sussistenza di un requisito temporale di durata (sent. n. 5); la norma che estendeva ai militari delle Forze armate dello Stato e di quelle nemiche, l’indulto concesso ai componenti di formazioni armate, vale a dire di formazioni partigiane o del campo opposto (sent. n. 298). Al criterio della ragionevolezza la
Corte affianca sempre quello del bilanciamento degli interessi costituzionali protetti e delle compatibilità finanziarie o di sistema. Restando salvo così, ad esempio, quel nucleo irrinunciabile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, si è stabilito che il bilanciamento deve tener conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone (sent. n. 509). Un ulteriore principio, cui la Corte fa oggi riferimento è quello della interpretazione non contrastante con la normativa comunitaria, vincolante per l’ordinamento interno (sent. n. 190). […] Chiamata a vagliare l’ammissibilità di numerose richieste referendarie, la Corte ha per la prima volta preso espressa posizione sul problema del cosiddetto intervento nel giudizio di ammissibilità del referendum, precisando che la natura del giudizio senza parti e senza interventi non ostacola la possibilità di illustrare oralmente le posizioni dei soggetti interessati al giudizio, diversi dal comitato promotore e dalla Presidenza del Consiglio (sent. nn. 31, 43, 45, 46, 47, 49). Quanto al merito dei singoli giudizi, è stato confermato il tradizionale criteriodi ammissibilità il quale esige che le norme oggetto del quesito referendario costituiscano un corpo normativo omogeneo, all’interno della legge che le contiene (sent. n. 32, in tema di rimborsi per le spese elettorali; n. 44, in tema di conferimento di incarichi extragiudiziari a magistrati; n. 46, in tema ditutela c.d. reale del lavoratore nel caso di licenziamento; n. 47, in tema di trattenute associative e sindacali effettuate per mezzo di enti previdenziali; n. 34, in tema di elezioni dei rappresentanti dei magistrati in seno al Consiglio superiore della magistratura). Si colloca in questo gruppo anche la sent. n. 33 che ha dichiarato l’ammissibilità del referendum abrogativo di parte dell’attuale legge elettorale, sia perché i veri quesiti presentavano una matrice unitaria e un carattere omogeneo sia perché l’esito abrogativo non avrebbe reso inoperante la normativa in materia elettorale. Per gli stessi motivi (omogeneità, autoapplicatività e natura non propositiva del quesito) la Corte ha dichiarato ammissibile (con la sent. n. 37) anche il referendum sulla "separazione delle carriere dei magistrati". […] Passando alle decisioni di merito, la riaffermazione della tipicità e inderogabilità delle regole stabilite dall’art. 138 della Costituzione in materia di revisione costituzionale (regole legate a loro volta al concetto di unità e indivisibilità della Repubblica, art. 5 Cost.), ha portato la Corte a dichiarare l’illegittimità costituzionale di una legge della Regione Veneto che prevedeva l’intervento consultivo tramite referendum della popolazione della stessa regione in merito ad una iniziativa di legge costituzionale (sent. n. 496); non è consentito ad una frazione autonoma dell’intera popolazione insediata in una limitata porzione di territorio nazionale di pronunciarsi preventivamente su una proposta di revisione costituzionale […]. Diverse questioni hanno poi avuto ad oggetto il testo unico sulla disciplina dell’immigrazione. Va segnalata tra le altre la sent. n. 161 nella quale la Corte si è pronunciata sulla congruità dei termini previsti dalla legge per impugnare il decreto di espulsione e concludere il relativo giudizio e la sent. n. 376, con laquale, richiamandosi ad un precedente, la Corte ha stabilito che il divieto di espulsione dello straniero deve sussistere non soltanto nei confronti della donna in stato di gravidanza ma anche nei confronti del coniuge convivente di questa allo scopo di assicurare una speciale tutela della famiglia e dei minori".
Principio della laicità dello Stato
"Una speciale attenzione merita la sent. n. 508 del 20 novembre 2000, relativa al principio della laicità dello Stato. La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 402 c.p. che puniva "il vilipendio della religione dello Stato". La Corte ha ribadito che i principi fondamentali di uguaglianza di tutti i cittadini senza distinzione di religione e di uguale libertà davanti alla legge di tutte le confessioni religiose sono i riflessi del principio supremo di laicità dello Stato e ne caratterizzano la forma in senso pluralistico, senza che assuma rilevanza il dato quantitativo dell’adesione più o meno diffusa a questa o a quella confessione religiosa".
Questa sentenza ha attratto l’attenzione di una rivista autorevole. Generalmente le sentenze costituzionali come quelle della Corte di cassazione vengono mal interpretate dai quotidiani sulla base di incontrollati flash di agenzia. Cosicché le riviste, giuridiche o non, sono spesso costrette ad intervenire per ristabilire la verità. E così è stato questa volta. Il padre Paolo Ferrari da Passano, dopo aver tracciato una breve storia delle sentenze costituzionali in tema di laicità dello Stato, così conclude: "Nel 1997 la Corte costituzionale è tornata sull’argomento della laicità, questa volta in tema di offese alla religione dello Stato mediante vilipendio di cose. L’argomentazione della Corte, fra l’altro, riprende il principio della laicità. Richiamando diverse precedenti pronunzie la Corte afferma che "in materia di religione, non valendo il numero, si impone ormai la pari protezione della coscienza di ciascuna persona che si riconosce in una fede, quale che sia la confessione religiosa di appartenenza.
La protezione del sentimento religioso va considerata come un corollario del diritto costituzionale di libertà di religione", che è naturalmente garantita a tutti, indipendentemente dai diversi contenuti di fede delle diverse confessioni. Se lo Stato ancora oggi operasse discriminazioni, andrebbe contro il principio della laicità, o della non confessionalità dello Stato, principio che "non significa indifferenza di fronte all’esperienza religiosa, ma comporta equidistanza ed imparzialità della legislazione rispetto a tutte le confessioni religiose".
Anche la recente sentenza sul vilipendio [n. 608 del 20 novembre 2000] si pone in questo alveo. I giudici ripetono che, in base agli ormai noti principi costituzionali "l’atteggiamento dello Stato non può che essere di equidistanza e di imparzialità" nei confronti delle confessioni religiose, senza che abbia una qualche rilevanza il dato quantitativo (numero di aderenti e diffusione nel territorio). Allo Stato compete solamente "la pari protezione della coscienza di ciascuna persona che si riconosce in una fede quale che sia la confessione di appartenenza, ferma naturalmente la possibilità di regolare bilateralmente e quindi in modo differenziato, nella loro specificità i rapporti dello Stato con la Chiesa cattolica, tramite lo strumento concordatario (art. 7 Cost.) e con le confessioni religiose diverse dalla cattolica tramite intese (art. 8)". La Corte sulla base di queste argomentazioni giunge alla dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 402 c.p. [vilipendio della religione dello Stato]", principio già affermato dalla Corte di cassazione, in precedenti pronunce.
Non meno interessante è la sent. n. 526 in tema di libertà personale. "La libertà personale fa parte dei diritti fondamentali della persona. Tale diritto non può tollerare di essere completamente compresso, sicché va tutelato anche quel residuo "di libertà che permane nello stato di detenzione", che pure comporta, per definizione, una limitazione di libertà. Di conseguenza il potere di perquisire i detenuti di cui sono titolari gli agenti della polizia penitenziaria non può essere esercitato arbitrariamente, ma solo nei casi previsti dalle norme che definiscono il regime penitenziario e sempre con provvedimento motivato e suscettibile di reclamo". È da notare che, con la medesima decisione la Corte ha rivolto un invito sia al legislatore, sia ai giudici.
Al primo perché adegui l’ordinamento ai principi stabiliti dalla stessa Corte, prevedendo espressamente le forme e le modalità di impugnazione degli atti dell’Amministrazione penitenziaria. Ai secondi perché si facciano carico, in assenza di interventi normativi, di garantire comunque la tutela del principio di libertà personale.
"Se poi si ha riguardo al valore cardine della libertà della manifestazione del pensiero, afferma la sent. n. 293, in tema di pubblicazione di scritti o di immagini con particolari impressionanti o raccapriccianti, anche lo strumento punitivo può essere valutato come presidio di un bene fondamentale come la dignità umana. Tale valore costituzionale permea di sé il diritto positivo ed a presidio di esso (sottolinea la Corte) è stata scritta la norma che colpisce con sanzione penale gli scritti o immagini particolarmente impressionanti o raccapriccianti".
La sent. 293 ha poi precisato che "l’art. 15 della legge sulla stampa n. 47 del 1948 non intende andare al di là del tenore letterale della formula, quando vieta gli stampati idonei a turbare il comune sentimento della morale. Tale espressione infatti si riferisce alla pluralità delle concezioni etiche che convivono nella società contemporanea. Tale minimo etico è identificabile con il rispetto della persona umana, valore che anima l’art. 2 della Cost. alla luce del quale va letta la previsione incriminatrice" (vedi tabelle riguardanti le statistiche sull’attività della Corte costituzionale).
Diritto di famiglia
In materia di diritto di famiglia non sono mancate pronunce di illegittimità costituzionale.
Alla rimozione di impedimenti alla formazione stessa di nuclei familiari è diretta la sent. n. 187, la quale "ha dichiarato illegittima la norma (abrogata, ma applicabile ratione temporis al caso di specie) che subordinava il diritto alla pensione di reversibilità in favore del coniuge superstite alla circostanza che il matrimonio fosse avvenuto prima del pensionamento"; "Norme di questo tipo, si è osservato, ledono il diritto alla libertà di contrarre matrimonio quomodo libet".
"Parimenti la sent. n. 332 ha considerato […] una grave interferenza nella sfera privata e familiare la prescrizione che imponeva di essere senza prole per l’assunzione a certi impieghi o incarichi pubblici ".
Degna di nota è ancora la sent. n. 500 con la quale la Corte è intervenuta sul delicato tema delle adozioni. A proposito della diversità di trattamento tra adozione di minorenni e quella di maggiorenni (adozione c.d. ordinaria), vietata quando fra adottante ed adottando non sussista un divario di età pari ad almeno 18 anni, anche nelle ipotesi in cui l’adottante sia il coniuge del genitore dell’adottando, si è affermato che "la differenza di trattamento corrisponde al dato della non necessità dell’inserimento dell’adottato maggiorenne nella comunità familiare e della sua non soggezione alla podestà del genitore adottivo, il quale a sua volta non assume l’obbligo di mantenere, istruire ed educare l’adottato".
Materia previdenziale
"Tra le numerose decisioni si segnala la sent. n. 616, con la quale la Corte è intervenuta nuovamente sul tormentato problema del cumulo di indennità di contingenze per i titolari di pensioni ed assegni vitalizi, dichiarando illegittima la mancata previsione di un limite minimo di trattamento economico complessivo, al di sotto del quale non debba operare il divieto, tale da garantire comunque al lavoratore pensionato ed alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa".
Tutela del contribuente
In tema di capacità contributiva la sent. n. 362 ha adottato una interpretazione che ha escluso le violazioni denunciate in materia di reddito delle persone fisiche derivanti da immobili concessi in locazione. "Il riferimento al canone locativo quale base d’imposta costituisce una eccezione in base al criterio cardine della coordinazione della base imponibile con riferimento alla rendita catastale e può operare fintanto che il contratto di locazione continui ad essere efficace. […] Un ampliamento alla tutela del contribuente è stato poi assicurato dalla sent. n. 416, in materia di agevolazioni per l’acquisto della prima casa. Eliminato nel 1998 il divieto di cumulo dei benefici fiscali, si era tuttavia escluso il rimborso a quanti avessero già pagato l’imposta per intero, invece che con l’aliquota ridotta. La Corte ha ritenuto questa disciplina fonte di un’ingiustificata disparità di trattamento di situazioni sostanzialmente uguali".
Conflitti fra poteri
"Nei conflitti tra poteri dello Stato e, in specie, in quelli tra autorità giudiziaria e assemblee parlamentari, si è introdotto un nuovo indirizzo in tema di interpretazione della norma costituzionale relativa alla garanzia della insindacabilità delle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari.
[…] La Corte ha precisato il rapporto tra le opinioni espresse dal parlamentare e la funzione parlamentare coperta dalla garanzia costituzionale. Le dichiarazioni del parlamentare, infatti possono essere coperte dall’immunità solo in quanto risultino sostanzialmente riproduttive di un’opinione espressa in sede parlamentare (sent. nn. 10, 11 e 320), non bastando la semplice comunanza di argomenti o la riconducibilità delle dichiarazioni ad un medesimo contesto per sostenerne la ricorrenza del nesso funzionale. […] In altro conflitto di poteri, intervenuto tra il potere esecutivo e autorità giudiziaria in tema di attribuzioni governative in materia di tutela del segreto di Stato, è intervenuta la sent. n. 487, con la quale la Corte ha ribadito l’inutilizzabilità, in sede giudiziaria, di atti e documenti coperti dal segreto di Stato, ritualmente opposto e confermato dal presidente del Consiglio".
Il nuovo testo dell’articolo 111 della Costituzione
"La disciplina del procedimento penale è stata, come in passato, oggetto di varie censure di illegittimità costituzionale. Per la prima volta, tuttavia, la Corte è stata chiamata a tener conto del mutato quadro normativo costituzionale in relazione alla nuova formulazione dell’art. 111 della Costituzione […]. In tema di formazione della prova in dibattimento la sent. n. 440, ha dichiarato non più compatibile con i contenuti della sopravvenuta disciplina costituzionale l’interpretazione estensiva riservata alle deroghe al principio del contraddittorio per accertata impossibilità di natura oggettiva […].
La Corte ha inoltre pronunciato la sent. n. 359, con la quale ha dichiarato l’illegittimità della norma delegata che consentiva al giudice di disporre la custodia cautelare nei confronti del minorenne nel caso di pericolo di fuga".
LA RELAZIONE DEL PROCURATORE GENERALE DELLA CORTE DI CASSAZIONE
Il procuratore presso la Corte di cassazione dottor Francesco Favara, il 12 gennaio dell’anno 2001, ha letto la relazione sull’amministrazione della giustizia civile e penale.
Egli ha esordito affermando che "la giustizia è sotto costante osservazione da parte di tutti i cittadini che la giudicano in base a quello che apprendono dalla stampa e dalla televisione o attraverso le esperienze che molti di loro hanno vissuto personalmente nel processo civile o penale. Le sue innegabili difficoltà di funzionamento sono sotto gli occhi di tutti [si parla di lassismo e di ritardo della giustizia ndr].
L’accusa principale che si muove al sistema giudiziario è quella dell’eccessiva durata dei processi che genera incertezza e sfiducia. Soprattutto nelle controversie civili c’è da attendere troppo per ottenere la tutela dei propri diritti" (vedi tabelle riguardanti le statistiche sull’attività della Corte di cassazione).
Il problema della sicurezza pubblica
"I processi penali, dopo la prima fase, spesso concitata, delle indagini e degli eventuali interventi cautelari, sulla quale si concentra l’attenzione massima di tutti e in particolare della stampa, vivono i tempi lunghissimi del giudizio, che trova la sua definizione a distanza di anni. Il che in caso di condanne di imputati pericolosi contribuisce ad alimentare un altro grave motivo di preoccupazione dei nostri giorni e cioè la sicurezza […].
Per avviare a soluzione il problema della eccessiva lunghezza dei processi sono state adottate in Italia una serie di riforme, che riguardano il diritto sostanziale, quello processuale. Ma ancora c’è molto da fare. Molte riforme sono nel segno giusto altre richiedono correttivi. Siamo ancora lontani dal traguardo di una giustizia che assicuri non solo le garanzie, ma anche l’efficienza […].
Guardando al sistema organizzativo, va rilevato che esso è caratterizzato da un numero maggiore di giudici, grazie all’apporto prezioso dei giudici onorari e grazie al proposto ampliamento (di mille unità) della pianta organica dei magistrati professionali. Ma il numero dei processi aumenta e ciò richiede strutture adeguate. Occorre procedere come già si sta facendo verso la informatizzazione del sistema, che potrà fornire un grande ausilio al lavoro giudiziario. Dovrà completarsi il collegamento in rete all’interno e tra i vari uffici giudiziari, così da poter avere costantemente il quadro dell’andamento dei processi civili e penali nelle singole fasi. Dovrà essere possibile seguire i tempi della giustizia e fissare, in relazione al tipo di ufficio e al tipo di processo, gli standard di produttività dei magistrati. Tutto questo nell’ovvia considerazione che il servizio svolto da giudici, avvocati ed ausiliari corrisponda a criteri di efficienza e permetta di valutare il rapporto tra investimento (sul piano delle strutture ordinamentali e organizzative) e risultati, nel senso di una equa e pronta risposta alla domanda di giustizia.
Ma se sul piano delle prospettive si può in qualche modo nutrire la speranza che tutti questi sforzi potranno un giorno sanare la profonda crisi del sistema e segnare finalmente un’inversione di tendenza, da questo momento in poi il quadro della giustizia ancora oggi è fatto di tante ombre, e qua e là di qualche luce confortante".
La giustizia penale: il giusto processo
Il procuratore generale ha ricordato l’approvazione dei nuovo testo dell’art. 111 della Costituzione sul "giusto processo".
Inoltre il procuratore generale, lanciando un messaggio al Parlamento, ha ricordato che "un processo che giunge a conclusione (quando non interviene prima la prescrizione!) a distanza di molti anni dal fatto, con gli imputati a piede libero perde ogni funzione dissuasiva e preventiva e costituisce esso stesso un fattore criminogeno".
Il dottor Favara quindi ha ricordato l’entrata in vigore, il 2 gennaio 2000, delle norme che introducono la figura del giudice unico di primo grado. Egli ha quindi rivolto l’attenzione al giudizio abbreviato.
Infine, a proposito della carenza di personale, ha notato che non ci si può aspettare che l’inserimento del giudice monocratico (in luogo della precedente competenza di organi collegiali composti da tre giudici) determini una resa tripla in termini quantitativi.
L’andamento della criminalità
Il procuratore generale ha anche notato che se c’è una riduzione del 4,22% delle pendenze (passate da 5.778.227 al 30 giugno 1999 a 5.534.307 alla stessa data del 2000), il quadro generale del settore penale rimane sostanzialmente simile a quello dell’anno precedente. Si nota però un progressivo maggiore coinvolgimento di bambini e ragazzi in vicende criminali: sia come vittime di violenze, sia per il maggiore inserimento di minorenni nelle strutture della criminalità organizzata (dai dati forniti dall’Istituto nazionale di statistica).
Emerge che nel periodo (30 giugno 1999-30 giugno 2000) i delitti denunciati per i quali è iniziata l’azione penale sono stati 2.934.2793. Con una riduzione, rispetto al corrispondente periodo precedente, dell’11,3%.
In particolare sono stati denunciati: 2.476 omicidi tentati o consumati (-28%); 50.301 rapine (-21,26%); 6.661 estorsioni (-29,40%); 264 sequestri di persona a scopo di rapina o estorsione (+68,15%); 3.797 violenze sessuali (-9,55%); 2.028 maltrattamenti in famiglia o verso fanciulli (-31,60%); 34.948 stupefacenti (+14,37%); 1.670.092 furti (-9,12%).
La giustizia civile
Nel settore della giustizia civile, al 30 giugno 2000 i procedimenti pendenti erano 3.496.801, con una lieve diminuzione rispetto alla stessa data dell’anno precedente quando erano 3.519.016. "E tuttavia" nota il procuratore "se diminuiscono le pendenze non diminuiscono anzi aumentano i tempi dei processi, specie di quelli celebrati col vecchio rito già pendenti dinanzi alle Preture.
Allo stato attuale, in molti distretti meridionali, la durata media delle cause civili è di oltre cinque anni per il primo grado e di oltre tre anni per il giudizio di appello; […] e la endemica lunga durata dei processi attenua, fino a smorzarla, l’utilità della pronuncia. Anche per questo quote crescenti di utenti con disponibilità economiche sono indotte a ricorrere all’arbitrato, o a soluzioni transattive […].
La valutazione a oggi dell’efficacia del rito civile di cui alla legge n. 353 del 1990 e successive modifiche (di cui alla legge n. 534 del 1995) resta ancora in sostanza negativa perché non si è riusciti a ridurre i tempi dei processi. Infatti, la gran mole dei processi pendenti, anche se lievemente ridotta, non ha consentito che le pure importanti riforme introdotte nell’ultimo decennioproducessero gli effetti sperati".
LA RELAZIONE DEL PROCURATORE GENERALE DELLA CORTE DEI CONTI
Nell’udienza del 25 gennaio 2001, sotto la presidenza del dottor Francesco Staderini, il procuratore generale Vincenzo Apicella ha illustrato lo stato della giurisdizione e dei controlli della Corte dei conti al 1� gennaio 2001.
Egli ha esordito affermando che "con le leggi del 1994 e del 1996 risulta particolarmente modificato il sistema dei controlli, che i tempi e le nuove scelte di politica amministrativa avevano indicato come ormai chiaramente superato. Né la rigidità di alcune strutture aveva consentito, attraverso uno sforzo di interpretazione evolutiva, il formarsi di un "diritto vivente" checonsentisse alla Corte di adeguare, nel rispetto della legge, il proprio modo di fare controllo al nuovo modo di fare governo e amministrazione; ciò nello spirito e per le finalità indicate nella Costituzione e ancor prima imposte dalla necessità che le funzioni di amministrazione attiva siano vigilate, senza essere ostacolate, da un sistema mirato e articolato di controlli. […] La recente riforma ha costruito un quadro variegato nel quale i controlli interni sono stati collocati accanto a quelli esterni, quelli sugli atti a quelli sulle gestioni, quelli in sede periferica a quelli in sede centrale, quelli di legittimità a quelli sulla efficienza".
Il nuovo regolamento dei controlli della Corte dei conti
"Per quanto attiene al concreto esercizio delle funzioni della Corte, ciò ha comportato la necessità di rivedere le strutture su cui dovevano poggiare le nuove modalità dei controlli e il legislatore delegato, con l’art. 3 c. 2 del decreto legge n. 286 del 1999, ha affidato alla Corte appunto il compito di determinare "il numero, la composizione e la sede dei propri organi di controllo preventivo e successivo e ciò anche in deroga a previgenti disposizioni di legge"".
Il controllo e le autonomie locali
Il procuratore generale ha poi trattato il delicato tema del controllo in relazione alle autonomie locali: "È certamente doveroso attuare il comando della Costituzione, laddove all’art. 5 afferma che la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali ed attua il più ampio decentramento amministrativo.
Ma lo stesso articolo definisce la Repubblica una e indivisibile, per cui, a Costituzione invariata, non è possibile pensare che in un assetto federativo, possano esistere organi di controllo concepiti e costruiti come monadi separate ed assolutamente indipendenti.
Essi invece non potranno non essere collegati ad un organo centrale che non dovrà certo avere poteri di sindacato diretto, ma che, tuttavia, dovrà esercitare funzioni di indirizzo e di coordinamento anche al fine di vigilare sul rispetto del cosiddetto patto di stabilità interna e sull’applicazione del principio di solidarietà interregionale.
Tale organo centrale in posizione neutrale dovrà fungere specificamente da organo di referto al Parlamento nazionale sull’intera gestione della cosa pubblica".
L’attività di controllo della Corte dei conti nell’anno 2000
Da quanto detto possono anche desumersi le dimensioni dell’attività di controllo svolta dalla Corte dei conti, condotta con un organico rimasto invariato e, per di più incompleto anche dopo l’espressa attribuzione della difficile e articolata funzione di verifica sui risultati della gestione delle amministrazioni centrali e periferiche.
"Qualche breve cenno ritengo doveroso riservare alla attività svolta dalla sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali cui è stato affidato il compito di riferire al Parlamento sull’utilizzazione da parte delle amministrazioni dei fondi comunitari […].
Nel corso dell’anno 2000 la sezione ha segnalato molti casi di irregolarità nella liquidazione di fondi, mentre è risultato diffuso in Italia e in altri Paesi d’Europa il fenomeno delle frodi da parte di terzi su cui questa Procura generale e le Procure regionali stanno indagando. Infine tengo a sottolineare la cooperazione tra istituzioni nazionali di controllo e la Corte dei conti euro pea, in quello spirito di reciproca fiducia e di sinergia nel quale è impegnata fattivamente la Corte dei conti".
La giurisdizione pensionistica
"La giurisdizione pensionistica della Corte ha intensificato nel 2000 l’opera di smaltimento dell’arretrato del contenzioso che è stato ridotto da 225.869 circa a 187.017 circa ricorsi giacenti con un decremento pari al 20,8%".
Lo stato della legislazione vigente
"L’attività delle pubbliche amministrazioni e l’esercizio della giurisdizione sono resi più faticosi dallo stragrande numero delle norme di legge e di regolamenti che spesso accavallandosi e contraddicendosi costituiscono oggi il tessuto normativo del nostro ordinamento […]. Preferisco annotare in positivo gli sforzi compiuti dal governo anche attraverso l’apposito nucleo per la semplificazione delle norme e attraverso il comitato per la legislazione operante presso la Camera dei deputati per disboscare quella che è stata definita una giungla normativa. Mi riferisco in particolare alla preparazione di testi unici quali quelli sull’edilizia e sul pubblico impiego".
Conclusione
Il procuratore generale ha così concluso: "Il sorprendente fenomeno di accelerazione che il mondo ha vissuto nell’ultimo decennio, ancora non si è esaurito. Non vi è dubbio che la stragrande maggioranza delle forze politiche guardino oggi ad una riforma costituzionale che dia una soluzione federalista alla crisi di evoluzione storica che i tempi impongono, peraltro in un complesso e difficile quadro di integrazione europea. Ci si muove verso una soluzione politica, economica e sociale in cui si compenetrino e si combinino le istituzioni locali e regionali, quella nazionale e le strutture europee. Nessuna di queste realtà potrà essere sacrificata. Tuttavia nel momento in cui viviamo, di tali realtà una sembra attraversare una fase particolarmente delicata, quella europea, per le difficoltà di integrazione che presenta. In questo quadro, la Corte dei conti, così come oggi articolata nei suoi compiti e nelle strutture decentrate, sente di poter svolgere la funzione di strumento di raccordo nell’ambito del coordinamento della gestione della finanza pubblica. Ciò che è interesse di tutti, comunità locali, regionali, europee e Stato".
