Verso una Costituzione comune ai nostri popoli

I popoli europei sono all’inizio di un nuovo cammino? Dopo i “parametri di Maastricht” (che segnalarono la strada non ancora conclusa verso la moneta unica) avremo i “principi di Nizza” (in grado di incamminarci verso la Costituzione europea)?
Nizza è la sede del Consiglio europeo che conclude la presidenza francese dell’Unione. Lì, il 7 dicembre, è stata proclamata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Consiglio, Parlamento e Commissione dell’Unione affidano ai cittadini europei la pluralità del loro presente (questo è in sostanza il contenuto della Carta) perché verifichino la possibilità di una comune cittadinanza. Per questo la Carta non ha valore giuridico. Il valore giuridico verrà dopo: la presidenza svedese dell’Unione, che inizierà il 1º gennaio 2001, ha già ricevuto il mandato di elaborare il percorso che porterà all’inserimento della Carta nei Trattati dell’Unione.
Questo richiederà tempo; richiederà la convocazione di una nuova conferenza per la revisione dei Trattati (dopo che si sarà conclusa proprio a Nizza quella in corso, come è augurabile). E poiché la revisione dei Trattati è soggetta all’approvazione dei parlamenti nazionali, il loro coinvolgimento nella trattativa e nella definizione conclusiva della Carta non potrà che essere elevato. La prossima revisione dei Trattati dell’Unione includerà verosimilmente, auspicabilmente, anche l’allargamento dell’Europa a Est e a Sud. Alla definizione compiuta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dovranno quindi necessariamente partecipare anche i Paesi che attualmente definiamo “candidati”.
Questa così complessa revisione renderà indispensabile, ineludibile una esigenza: il superamento del metodo intergovernativo nella definizione dei Trattati (come è avvenuto finora) attraverso nuovi strumenti che, per composizione e procedure, sanciscano definitivamente che la politica europea non è politica estera, ma prevalentemente politica di cittadinanza e quindi politica di cui i parlamenti (quello europeo e quelli nazionali) devono essere protagonisti.
È del resto questa la differenza fondamentale tra Maastricht e Nizza, per restare al parallelismo da cui siamo partiti. Allora la sfida era affidata prevalentemente ai governi: toccava a loro elaborare, far approvare e gestire politiche di bilancio in grado di armonizzare i sistemi economici dei Paesi dell’euro. Dopo Nizza tocca prevalentemente ai popoli europei (attraverso i loro Parlamenti, certo, ma anche attraverso i partiti, le Chiese, le organizzazioni sociali, la cultura) chiedersi se cinquant’anni «di dignità umana, di libertà, di uguaglianza e di solidarietà» possono svilupparsi «istituendo la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia». Le parole tra virgolette sono scritte nel Preambolo della Carta proclamata a Nizza.

Dalla pluralità di popoli
Il protagonismo dei popoli europei è una condizione già delineata proprio dalla Carta. Essa così comincia: «I popoli europei nel creare tra loro un’unione hanno deciso di condividere un futuro di pace fondato su valori comuni». Avendo scelto a metà ottobre, nel Consiglio europeo straordinario di Biarritz, di adottare questo testo della Carta, le istituzioni dell’Unione hanno riconosciuto che non a loro ma ai popoli toccheranno le decisioni successive.
L’individuazione di una pluralità di popoli come depositaria della capacità decisionale per il presente e per il futuro aiuta poi a capire meglio il documento, sul quale nelle settimane che hanno preceduto e seguito il Consiglio di Biarritz si sono registrate critiche, a volte anche polemiche, oltre che ovviamente consensi.
Gli stessi consensi sono stati accompagnati dalla delusione per il rinvio della prospettiva di inserimento della Carta nei Trattati (se ne è fatto autorevole interprete il Parlamento europeo). Le polemiche hanno riguardato la reticenza sia nell’affermazione di valori autenticamente condivisi sia nella proposta di valori come modello della cittadinanza (ad esempio in tema di clonazione). Le critiche sono nate spesso dal confronto fra la Carta e le Costituzioni nazionali (da molti ritenute più chiare e coraggiose, almeno su alcuni valori).
Consensi delusi, polemiche e critiche hanno un fondamento comune: la speranza di una Costituzione europea. E del resto questa parola, “costituzione”, si è inframmezzata nel dibattito alla parola “carta”, a volte sostituendola.
Oltre a non corrispondere agli obiettivi che l’Unione europea si era data in vista del Consiglio di Nizza, questa sovrapposizione tra “carta” e “costituzione” non è ancora possibile: ogni costituzione esige “un popolo”, che nasca da una lunga tradizione o che sia creato da eventi straordinari. Attualmente il “popolo europeo” non c’è ancora. Costruirlo a tavolino, con le procedure adottate per la moneta unica, non è possibile.
A dire il vero questa Carta dei diritti nasce da un evento straordinario. Essa prende le mosse dal Consiglio europeo di Colonia che concludeva la presidenza tedesca dell’Unione nel primo semestre del 1999. L’Europa si era trovata per la prima volta con una guerra in casa, quella del Kosovo. A quella tragedia era stata data una risposta militare, ma l’Unione europea (figlia diretta della volontà di pace di un continente) aveva sentito il bisogno di dare anche una risposta di libertà. Attraverso la sua Carta l’Europa voleva rendere “evidenti” (la decisione del Consiglio di Colonia usa proprio questo aggettivo) i diritti fondamentali sui quali l’Unione europea si regge e che essa ha il dovere di preservare. Il mandato affidato all’organismo incaricato della redazione non era quello di scrivere una costituzione per il futuro, ma di evidenziare (raccogliendoli ed organizzandoli) i valori condivisi dai popoli dell’Europa.

La partecipazione dei Parlamenti nazionali
Fin da Colonia comunque si è lasciata la strada aperta per un cammino futuro, più ambizioso rispetto alla risposta immediata che la tragedia del Kosovo richiedeva. E a sottolineare che non si trattava di redigere un “compendio” dei diritti, ma di raffigurare l’anima dell’Europa, è stato creato per scrivere la Carta un organismo inedito, che poi si sarebbe chiamato “Convenzione”. Formato da 62 persone, questo organismo ha visto associate le tre istituzioni dell’Unione (Parlamento, Commissione e Consiglio) e i Parlamenti nazionali. Per la prima volta i quindici Parlamenti nazionali sono diventati ufficialmente una delle istituzioni dell’Unione europea. Si tratta di un’innovazione di grande rilevanza. Per il futuro immediato dell’Europa questa diversa articolazione della sovranità popolare è probabilmente destinata ad avere conseguenze ancora più rilevanti del testo stesso della Carta. È infatti ragionevole ritenere che il coinvolgimento dei Parlamenti nazionali a pieno titolo in questioni europee possa estendersi, ad esempio, a una successiva revisione dei Trattati o alle questioni relative alla politica estera e di sicurezza comune.
Il Parlamento italiano ha colto tutta l’importanza di questa novità e ha accompagnato costantemente l’attività dei due propri rappresentanti. In particolare la Giunta per gli Affari europei del Senato e la quattordicesima Commissione della Camera hanno congiuntamente proceduto a favorire il coinvolgimento di esperti e di rappresentanti sociali in modo da fornire ai due delegati (il senatore Manzella e il deputato Melograni) opinioni e materiali con cui arricchire il lavoro della Convenzione. Da parte sua la Commissione Affari costituzionali del Parlamento europeo ha tenuto sessioni aperte ai Parlamenti nazionali su questo argomento e anche a queste il Senato e la Camera italiani sono stati fra i più assidui. Si è parlato poco, a dire il vero, di questa attività e la scarsa informazione ha fatto apparire come “improvvisa” tra metà settembre e metà ottobre la redazione della Carta. Non è stato così, perché a noi parlamentari che abbiamo seguito la nascita della Carta stava a cuore il suo contenuto, ma anche – come ho detto – abbiamo puntato a sfruttare al massimo la possibilità offerta dal metodo della Convenzione e contemporaneamente a sperimentare procedure che in futuro possano essere applicate con crescente efficacia.

La “riserva costituzionale nazionale”
Nell’impianto del testo finale della Carta dei diritti fondamentali questo “respiro” dei Parlamenti nazionali si può cogliere in uno dei princìpi che la Carta contiene e che avrebbe dovuto evitare eccessi di preoccupate polemiche. Mi riferisco alla esplicitazione della “riserva costituzionale nazionale”. L’articolo 53 della Carta dice: «Nessuna disposizione della presente Carta deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti dalle Costituzioni degli Stati membri». Contrariamente a quanto avviene per le norme ordinarie, nelle quali il diritto comunitario prevale sul diritto nazionale, in questa materia la Carta europea è e sarà superata dalle Costituzioni vigenti in ogni Paese. Nessun popolo sarà “espropriato” della sua tradizione costituzionale e nessun Parlamento si sentirà vincolato esternamente in tema di diritti fondamentali.
La nostra Corte costituzionale e anche quella tedesca hanno già chiarito in maniera inequivocabile che la prevalenza del diritto comunitario si ferma sul fronte dei princìpi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, che coincidono con quelli della prima parte della Costituzione, nonché con i diritti inalienabili della persona umana. Lo stesso giudizio di costituzionalità affidato alla Corte nazionale si estende a qualsiasi norma comunitaria, anche del Trattato, così come essa è interpretata ed applicata dalle istituzioni e dagli organi comunitari, per stabilire se essa non venga in contrasto con i princìpi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale.
Al principio di “protezione” affermato con l’articolo 53, si aggiunge poi una “riserva di legge nazionale”, attraverso la quale la Carta non definisce il contenuto specifico di alcuni diritti da essa riconosciuti ma rimanda alle legislazioni nazionali, diverse da Stato a Stato. Questa “riserva nazionale” è esplicita in relazione a tre diritti: quello di sposarsi e di costituire una famiglia (articolo 9), quello all’obiezione di coscienza (articolo 10) e quello della parità scolastica (articolo 14). Questi tre diritti sono garantiti «secondo le leggi nazionali che ne disciplinano l’esercizio».
Questa “riserva nazionale” è certamente la conseguenza della difficoltà di trovare una soluzione comune a temi di rilevante contenuto etico. Essa può anche non piacere per opposti motivi. Personalmente magari avrei preferito che in tema di famiglia si adottasse una scelta chiara come è nella Costituzione italiana; viceversa avrei preferito che in tema di parità scolastica il diritto fosse quello più ampio prevalente in Europa. Ma la “riserva nazionale” è anche la conferma della constatazione da cui siamo partiti: la Carta che è stata proclamata a Nizza è un inizio; ancora meglio: è lo strumento concreto con cui confrontarci tra popoli europei per cercare un comune «patrimonio spirituale e morale».

La vera laicità non è separazione
Che sia questo intanto il ruolo della Carta lo si è visto in Italia nelle settimane in cui finalmente questo documento è entrato nell’agenda politica e quindi nelle cronache televisive e giornalistiche. In queste settimane è emersa anche una componente fondamentalmente antieuropea, per la quale la Carta è stata ed è solo un pretesto. Si tratta comunque di una posizione minoritaria sia in Parlamento che tra i cittadini, tanto che essa ha dovuto immediatamente “mimetizzarsi” per non compromettersi in vista delle elezioni politiche.
Il dibattito vero (in Parlamento, nella società) ha comunque, e giustamente, riguardato e riguarderà prevalentemente i contenuti della comune cittadinanza a cominciare dalle sue radici.
A questo proposito credo sia giustificato il rammarico di fronte alla paura di inserire le radici religiose nel Preambolo della Carta. È stato un aver paura delle parole. La formula adottata, quella che fonda i valori dell’Unione europea sul «suo patrimonio spirituale e morale», è di grande dignità, come ha notato Leopoldo Elia al Senato. «E tuttavia» ha osservato Rocco Buttiglione alla Camera «non è possibile che tutti dicano di non volere l’Europa dei banchieri e poi si abbia paura di nominare le proprie radici culturali. Queste sono greco-latine, ebraico-cristiane, illuministiche; sono le tre fonti della cultura europea di oggi che crescono l’una sull’altra fecondandosi reciprocamente».
Forse si è avuto paura delle religioni (e una eco si è avuta nel dibattito alla Camera dei deputati italiana) perché le si considera solo elementi distintivi; non è così in Europa. Basti ricordare i grandi convegni ecumenici di Basilea e di Graz, svoltisi all’indomani dell’intuizione culturale di Giovanni Paolo II di indicare le figure di Benedetto, di Cirillo e di Metodio come inscindibili nella storia europea.
Forse la vera laicità delle istituzioni non è ancora patrimonio europeo. Questa laicità si esprime non attraverso la separazione, come hanno richiesto i francesi, ma attraverso l’intesa tra una comunità religiosa che vuole affermare le sue libertà e una istituzione statuale che mette a disposizione i suoi momenti organizzativi per consentire a quella libertà di esercitarsi. «È libertà religiosa o no» si è chiesto Giuliano Amato durante il dibattito alla Camera sulla Carta europea «il fatto che io possa avere assistenza religiosa in carcere e in ospedale o che possa avere l’insegnamento della religione nella scuola che frequento? Questa è esplicazione della mia libertà religiosa. Se non ho la collaborazione delle istituzioni pubbliche, dalle quali dipendono scuole, ospedali e carceri, questa esplicazione mi verrà impedita o non sarò in grado di realizzarla, perché occorre comunque un’intesa organizzativa non a beneficio di una confessione religiosa, ma delle religioni».
Alcuni temi specifici sono stati sollevati nel dibattito. Cito – per segnalare che la riflessione ha investito la società oltre che la politica – le questioni proposte dai vescovi europei, sia in sede di Consiglio permanente della Conferenza episcopale italiana che al Consiglio delle conferenze episcopali d’Europa. Il cardinale Camillo Ruini le ha così riassunte: «Vorrei ricordare soprattutto tre punti su cui ci siamo sentiti in dovere di avanzare delle critiche. Prima di tutto il fatto che il divieto della clonazione di esseri umani sia stato limitato alla clonazione riproduttiva, in modo da lasciare aperta la strada a quella terapeutica. In secondo luogo riteniamo francamente inaccettabile la distinzione tra il diritto di sposarsi ed il diritto di costituire una famiglia, legittimando in questo modo forme di unione diversa da quella fondata sul matrimonio. Infine è apparso molto strano e inquietante che la Carta abbia omesso di riconoscere una specifica rilevanza giuridica e istituzionale alle Chiese e alle comunità religiose».

Profilo nuovo della sovranità
Sono questioni sulle quali i cittadini europei sono chiamati a interrogarsi anche grazie a questa Carta: sia per la ricerca che essa lascia aperta, sia per i risultati che essa segnala come raggiunti. Non ha mancato di sottolinearli proprio il Consiglio delle conferenze episcopali europee, che vede nella Carta l’avvio di un processo in qualche modo costituente dell’Unione europea. Un processo che contribuirà a superare i rischi e i limiti di una visione puramente economica dell’integrazione europea. Al termine della riunione di Lovanio dei vescovi europei, nella seconda metà di ottobre, è ancora il cardinale Camillo Ruini a segnalare gli elementi positivi: «Ci rallegriamo del fatto che la Carta riconosca il principio di sussidiarietà accanto a quello di solidarietà. Tradotti in termini concreti, questi due princìpi indicano il futuro dell’Europa che deve perseguire un’unità vera nel rispetto delle diverse identità nazionali. L’Unione si presenta sotto questo profilo come qualcosa di nuovo, anche dal punto di vista delle forme di sovranità finora conosciute».
Innovativa risulta anche la forma organizzativa dei diritti all’interno della Carta approvata a Biarritz. I diritti non sono suddivisi secondo le tradizionali categorie formali (i diritti civili, economici, politici e sociali), che a volte li rendono infecondi; essi sono stati inseriti nell’ambito di valori quali la giustizia, la solidarietà, l’uguaglianza, la libertà. Sono questi valori che illuminano i diritti, ne chiariscono l’interpretazione e l’applicazione. Un diritto posto sotto il capitolo “solidarietà” ne esprime non solo il contenuto ma anche la finalità, e l’attuazione non può che mirare a realizzare la solidarietà attraverso quel diritto.

Con al centro la persona
Questa scelta di organizzare i diritti in base a valori, è inevitabile sulla base del soggetto che la Carta vuole organizzare e che è chiaramente indicato nel secondo capoverso del Preambolo: «L’Unione europea pone la persona al centro della sua azione».
Ed è la persona come somma di valori, ma anche la persona nella sua esperienza di vita. Al riguardo sono significative alcune novità che la Carta introduce rispetto alle tradizionali carte dei diritti, dalle nostre Costituzioni alla Convenzione europea: i diritti dei bambini circa la protezione, le cure necessarie per il loro benessere, l’espressione libera della propria opinione, l’intrattenimento regolare delle relazioni con entrambi i coniugi; i diritti degli anziani e dei disabili circa la partecipazione alla vita sociale e culturale, il pieno inserimento sociale e professionale; i diritti a una buona amministrazione, che sono così di attualità in Italia; il diritto del cittadino a essere ascoltato prima di ogni decisione a suo carico.
La Carta condanna la pena di morte, proclama il rispetto della vita privata e familiare, afferma il diritto alla libertà di pensiero, di coscienza, di religione, d’informazione, di riunione e di associazione. Un articolo è dedicato al rispetto del diritto di proprietà; un altro al rispetto della diversità culturale, religiosa e linguistica. A differenza della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, questa Carta tiene sempre presente il ruolo fondamentale delle donne. I diritti sociali sono inclusi nel capo IV. Potranno essere giudicati incompleti, ma sono fra le novità già indicate nel “mandato” del Consiglio europeo di Colonia. Poi, ancora, i diritti ambientali, alla protezione della salute: insomma, tutto il sistema della vita di relazione e tutto il sistema dei rapporti con le istituzioni pubbliche.

Dai diritti nascono doveri verso gli “altri”
Sono diritti fondamentali che l’Unione europea riconosce come patrimonio non esclusivo dei propri cittadini. Sono diritti esigenti. «Il godimento di questi diritti fa sorgere responsabilità e doveri nei confronti degli altri come pure della comunità umana e delle generazioni future». Questa responsabilità non contrattata che l’Europa si assume nei confronti delle persone che non la abitano e di quelle che la abiteranno è uno dei risultati più alti di questa Carta.
I più prossimi fra gli “altri” verso cui assumiamo dei doveri sono i popoli dell’Europa più vasta. Il progetto di Carta è stato redatto anche in vista dell’allargamento, al fine di disporre di un elenco di diritti fondamentali da presentare preliminarmente ai Paesi candidati; questa è una delle ragioni per le quali la Carta è stata elaborata. È stato un altro elemento decisivo di cui la Convenzione ha dovuto tenere conto nel compromesso che ha consentito la redazione del documento. Anche i Paesi candidati possiedono culture, tradizioni, a volte molto difformi da quelle dei quindici Stati oggi facenti parte dell’Unione. Anche per rispetto a loro è opportuno che la fase di inserimento della Carta nei Trattati avvenga nel momento in cui tutti i popoli dell’Europa avranno titolo per portare il loro contributo e la ricchezza della loro storia.
Ancora fra gli “altri” destinatari dei diritti della Carta ci sono tutte le persone che risiedono nell’Unione pur non essendone cittadini. Sottolineo questo elemento perché ha conseguenze immediate di fronte ai fenomeni massicci dell’immigrazione variamente motivata. Non limitare la democrazia e i diritti garantiti soltanto ai cittadini è un tema politico e culturale vero, su cui discutere.

Elemento di identità europea
L’obiettivo centrale di questa Carta è comunque quello di delineare un nucleo di cittadinanza europea per procedere verso la costruzione di un’Europa effettivamente unita. È uno strumento fondamentale per dare il senso di un’Europa che abbia un diretto rilievo per l’identità delle persone che la abitano. A creare l’identità di cittadino degli Stati Uniti fu il Bill of Rights, la Carta dei diritti, aggiunta alla prima Costituzione americana. Anche l’Europa ha bisogno di una Carta. Quella che ora abbiamo non è quella definitiva. Italia e Germania hanno già proposto una grande conferenza con al centro l’Europa dei cittadini. Anche in questa direzione la Carta che è stata proclamata a Nizza può costituire un utile lavoro.