L’opzione danubiana

La forma di cooperazione internazionale correntemente denominata “Iniziativa centroeuropea” (Ince) è stata avviata a Budapest l’11 novembre 1989. Mai come in tale frangente occorre prestare attenzione alla data. Siamo a due giorni esatti dalla caduta del muro di Berlino e i ministri degli Affari esteri di Italia, Austria, Iugoslavia ed Ungheria convergono nella capitale magiara con uno scopo eminentemente politico: dare un segnale di superamento della logica dei blocchi, unendo, in un unico contesto organizzativo, un Paese Nato, un Paese del Patto di Varsavia e due Paesi neutrali e offrendo, al contempo, una prima risposta alla richiesta dei Paesi ex comunisti di avvicinarsi alle organizzazioni internazionali dell’Europa occidentale.
Il tempismo dell’iniziativa va, in notevole misura, ascritto alla diplomazia italiana e, in particolare, al suo ministro degli Affari esteri, Gianni De Michelis, il quale, in epoca successiva, ammetteva, con estrema franchezza, come la creazione del raggruppamento rappresentasse, inter alia, uno strumento di penetrazione economica dell’Italia nell’area danubiano-balcanica come contrappeso alla riemergente potenza della Germania in via di riunificazione.
Oltre agli inevitabili obiettivi di politica nazionale, la “Quadrangolare”, così costituita e denominata, si prefiggeva, in concreto, di mettere insieme i Paesi dell’area centro-europea per il raggiungimento di tutta una serie di scopi nelle sfere della cooperazione economica, dell’energia, dell’industria, della protezione ambientale, dei trasporti, del turismo, della cultura e dell’educazione.
Quanto alle finalità di portata generale che ci si proponeva di raggiungere con la creazione del nuovo ente, si trattava di: a) creare un contesto di stabilità e sicurezza che favorisse la transizione tra il vecchio ed il nuovo ordine europeo; b) approntare delle strutture di cooperazione basate sui valori condivisi della democrazia parlamentare e dei diritti umani; c) affrontare i problemi, particolarmente delicati, tra i Paesi partners afferenti le minoranze nazionali, etniche, religiose e linguistiche; d) contribuire al consolidamento democratico e alla ripresa economica delle nuove democrazie.
Da un punto di vista prettamente giuridico, questi obiettivi venivano prefissati in una Joint Declaration, ossia un atto internazionale di valore esclusivamente politico, non assimilabile ad un tipico trattato internazionale da sottoporre, poi, alle procedure di ratifica da parte degli Stati interessati.
Il 12 novembre, a margine di questa riunione ministeriale, si teneva un altro incontro, ad ancora più alto livello, tra i vice primi ministri delle parti in causa, i quali esponevano, in nuce, il metodo fondamentale che informerà tutte le attività della futura iniziativa, ossia la cooperazione mediante periodiche riunioni, a diversi livelli, di specifici “gruppi di lavoro”, ognuno incaricato di eseguire, concretamente, i progetti cooperativi.
Anche se a carattere embrionale, veniva così delineato l’approccio cooperativo dell’Ince, improntato fondamentalmente alla duttilità e al pragmatismo.
La flessibilità sia operativa che strutturale (cosiddetta soft institutionalisation) e la cooperazione “a geometria variabile” diventano gli assi portanti i su cui comincia a muovere i primi passi l’organismo centroeuropeo (che, intanto, nel 1990 si allarga alla Cecoslovacchia mutando il proprio nome in “Pentagonale”).
È interessante rilevare, nei primi documenti adottati, una sorta di obiter dictum che si ritroverà costantemente nelle future enunciazioni dell’organizzazione. Trattasi dell’affermazione secondo la quale la Pentagonale, e successivamente l’Ince, deve essere concepita e considerata dagli Stati partecipanti come uno stadio di cooperazione che aiuti gli stessi Stati nel passaggio fondamentale verso l’adesione alla Comunità europea.
È un Leitmotiv che ricorrerà spesso e che sottolinea il futuro ruolo dell’Ince quale “stanza di compensazione” o “camera barica” per i nuovi Stati emersi dalle ceneri del comunismo per accelerare la loro transizione verso le economie di mercato e la partecipazione a pieno titolo all’Unione europea.
Il profilo di organizzazione “aperta” rappresenta un altro dato di base che si è voluto attribuire alla nuova entità internazionale, per modellarla secondo criteri di ampia flessibilità ratione materiae.
Sotto tale luce si riafferma il punto secondo il quale la Pentagonale concentra la sua capacità cooperativa in specifici progetti di natura prevalentemente economica e di comune interesse tra le parti, riguardanti i vari settori già enucleati nella riunione dell’anno prima.
L’accentuazione della collaborazione nel campo prevalentemente economico non vuole dire, comunque, che sono escluse altre forme di cooperazione. È questo un aspetto che puntualmente comparirà nelle successive deliberazioni, sia governative che parlamentari: le parti non intendono precludere la facoltà di scambiarsi regolarmente opinioni politiche e, conseguentemente, di assumere decisioni anche su questioni internazionali di natura politica. Ciò a voler significare che, pur essendo una forma di cooperazione a carattere essenzialmente economico, diretta alla realizzazione di progetti specifici, la Pentagonale (poi Esagonale e poi ancora Iniziativa centroeuropea) ha anche un volet politico di grande rilevanza, che si espliciterà in varie Dichiarazioni di ministri o capi di governo, consentendo una presenza e visibilità dell’organismo presso i vari fora internazionali, anche mediante la presentazione di proposte comuni.
Il 1991 registra quella che può essere definita una “crisi di crescita” del “Gruppo” centroeuropeo, soprattutto a causa del precipitare degli eventi in Iugoslavia. Esso comunque segna anche il momento del suo allargamento alla Polonia e, quindi, il mutamento del suo nome, in Esagonale.

L ’Iniziativa centroeuropea: dalla geometria alla geografia
Con il 1992, si decide di cambiare, in via definitiva, il nome dell’organizzazione in “Iniziativa centroeuropea”, proprio a sottolineare ancora di più il carattere regionale della cooperazione che si vuole perseguire, optando per una definizione “concettuale” e “geografica”.
Con il cambio del nome, l’organismo si dispone anche per ampliare la sua strutturazione e la sua attività.
Si dà mandato ad un apposito gruppo di lavoro di cominciare a redigere uno “Strumento sulla protezione dei diritti delle minoranze”, ossia un atto internazionale che, ad immagine della Convenzione sulla tutela delle minoranze in quel tempo in corso di elaborazione nell’ambito del Consiglio d’Europa, disciplini il delicato problema relativo alle entità minoritarie presenti nello scacchiere carpato-danubiano-balcanico. Si tratta di produrre un documento non in concorrenza o in contrapposizione con la Convenzione del Consiglio d’Europa – predisposta, peraltro, per garantire le minoranze dell’intero continente europeo – quanto di uno strumento “ritagliato” e “disegnato” specificatamente per bilanciare, nel modo più equilibrato possibile, le esigenze imprescindibili degli Stati dell’Ince con i diritti delle persone appartenenti alle numerose minoranze nazionali stanziate nell’area.
Nel frattempo, il processo di ampliamento registra, sempre nel 1992, l’inserimento a pieno titolo nell’Iniziativa di Croazia, Slovenia e Bosnia-Erzegovina, e nel 1993, l’adesione delle due nuove entità sorte in seguito al dissolvimento, il 1 gennaio di quell’anno, della Cecoslovacchia, ossia la Repubblica Ceca e la Repubblica Slovacca. Questo processo è portato al suo naturale compimento nel 1996 fino ad arrivare a comprendere gli attuali 16 Stati membri: Albania, Austria, Bielorussia, Bosnia-Erzegovina, Bulgaria, Croazia, Repubblica Ceca, Ungheria, Italia, Macedonia, Moldova, Polonia, Romania, Repubblica Slovacca, Slovenia e Ucraina.
È di questo periodo la creazione del Centro per l’informazione e la documentazione dell’Iniziativa, a Trieste.
La missione di questo Centro è di divenire l’unità di segreteria permanente dell’Iniziativa, effettivo punto di riferimento organizzativo di tutte le attività Ince. La concreta entrata in funzione del Centro avviene il 15 marzo 1996; il suo radicamento nella città di Trieste è suggellato formalmente con la firma, a Vienna, il 24 luglio 1996, dell’Accordo tra il governo della Repubblica italiana e la presidenza dell’Iniziativa centroeuropea per la sede del Centro di informazione e documentazione dell’Ince. Da parte italiana, l’Accordo in titolo viene ratificato ed eseguito con la legge n. 286 del 29 agosto 1997, approvata prima dal Senato della Repubblica il 3 giugno, poi dalla Camera dei deputati il 31 luglio 1997, ed entra in vigore il 7 novembre 1997.
Con tale Accordo si viene ad attribuire la certezza giuridica finora mancante al Centro, costretto ad operare de facto in una situazione di provvisorietà, grazie alla benevolenza degli uffici della Regione Friuli-Venezia Giulia, e che vedrà cambiare questa sua denominazione in quella di “Segretariato esecutivo”, l’anno dopo, nel 1997. Il nuovo nomen non rappresenta, evidentemente, una mera riformulazione nominalistica, volendosi, al contrario, sottolineare il fatto dell’ormai consolidata strutturazione dell’Ince, in generale, e dell’organo vocato permanentemente a coordinare tutte le attività burocratiche dell’organizzazione.

Verso un’opzione strategica di cooperazione subregionale
Durante gli anni 1997 e 1998, i governi imprimono una svolta significativa alla loro cooperazione, adottando all’uopo le linee della strategia globale dell’Ince.
Alla base di questo nuovo orientamento di lungo periodo dell’organizzazione vi è una premessa politica di ordine concettuale. Nell’articolato scenario politico ed economico del continente europeo, che vede i concomitanti processi di allargamento della Nato e di integrazione all’Unione europea da parte delle nuove democrazie dell’Europa centrorientale, l’iniziativa è determinata «to work for cohesion of a united Europe, without dividing lines, a Europe with shared values, embracing all countries, regions, peoples and citizens of the continent».
Nella neobattezzata “Strategia di coesione e solidarietà in Europa” sono fissati tre obiettivi principali: a) rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri, anche ai livelli bilaterale, trilaterale e delle assise multilaterali; b) consolidare la partecipazione degli Stati membri al processo di integrazione comunitaria, mediante, soprattutto, l’incentivazione del dialogo politico tra l’Ince, i suoi Stati membri e l’Unione europea; c) aiutare le trasformazioni delle economie in transizione.
È così ribadita ulteriormente la valutazione, già espressa nei primi anni di vita dell’organizzazione, circa il ruolo dell’Iniziativa quale “stanza di compensazione”, per i Paesi membri firmatari di Trattati di adesione con l’Unione europea, nell’avvicinamento verso quest’ultima.
La volontà di consolidare i legami con l’Unione mediante la creazione di un «permanent channel of communication and cooperation» che sia in grado di instaurare tra l’organismo centroeuropeo e l’organismo comunitario «a special partnership», viene evidenziato in un apposito documento, il «Cei Plattform for a dialogue between the Cei and the Eu on political level for the development of Cei-Eu cooperation».
Nel decimo anno di vita dell’Iniziativa, i meccanismi di cooperazione, già sperimentati, si consolidano e si affinano.
In occasione del Vertice di Praga (la Repubblica Ceca ha avuto, nel 1999, la presidenza di turno dell’organismo), si addiviene all’adozione formale del nuovo Piano di azione 2000-2001, dopo aver preso atto del bilancio fondamentalmente positivo delle realizzazioni relative al precedente Piano e con la raccomandazione di considerare «the new development in the region, in particular the implementation of the Stability Pact».
La venuta, nella capitale ceca, dei massimi rappresentanti dei governi Ince ha un valore che, comunque, travalica il disbrigo degli usuali affari correnti dell’organismo e si caratterizza, soprattutto, per l’alto significato simbolico legato alla celebrazione dei dieci anni di attività dell’Iniziativa.
Le cerimonie ufficiali si svolgono secondo i crismi della solennità d’uso nel Castello di Praga.
Nel documento finale, fatto proprio al termine della riunione, viene evidenziata l’importanza storica del processo di collaborazione cominciato nel novembre 1989: il consuntivo di una decade di intensa e feconda cooperazione è valutato apprezzando, in modo particolare, il cruciale contributo apportato dall’Italia alla costruzione dell’edificio centroeuropeo.
Non è casuale l’esplicito riferimento al Paese che, oggettivamente, più degli altri ha creduto all’idea di raggruppare i Paesi localizzati nel quadrante geografico dell’Europa centrale e che, con conseguente coerenza, si è profuso, anno dopo anno, nello stimolo progettuale e nell’esecuzione dei disegni cooperativi.
Occorre prendere atto, questa volta con soddisfazione, che l’intuizione alla base della creazione dell’Ince è risultata felice e si configura come una delle non molte realizzazioni positive della politica estera italiana.
D’altra parte, l’opzione carpato-danubiano-balcanica da sempre si atteggia come una delle tre storiche direttrici di politica internazionale del Paese, insieme a quella euroatlantica e a quella mediterranea.
Ma al di là della tradizione, lo sbocco mitteleuropeo della nostra proiezione estera rappresenta la meditata opportunità di ricollegarsi in modo indissolubile a quella parte d’Europa “sequestrata” artificiosamente per un quarantennio e in attesa di risposte intelligenti dalla vecchia Europa, per ripresentarsi sul proscenio del continente come attore protagonista e di pari dignità.
Sotto questa luce, l’origine dell’Iniziativa centroeuropea e il suo successivo sviluppo si spiegano come una accorta risposta di coesione e riaggregazione centripeta, imperniata sulla cooperazione tra Stati a livello subregionale, alla generale disgregazione centrifuga degli antichi sistemi politico-ideologici seguita al disfacimento della cortina di ferro.
In altri termini, dal punto di vista sistemico, i rivolgimenti post-1989 hanno spinto l’architettura europea a ricomporsi e riadattarsi verso nuove matrici istituzionali, attente, soprattutto, a soddisfare le necessità di natura “locale” o “regionale”, piuttosto che quelle che, un tempo, potevano riconnettersi a interessi o valori ideologici, siano stati i diritti umani di stampo occidentale o i princìpi imperniati sulla solidarietà comunistica.
A questo riguardo, l’Iniziativa centroeuropea ha rappresentato l’opzione cooperativa, di successo, modellata sull’assetto subregionale dell’area mitteleuropea.